治理内部化:基层区划撤并的效能及其限度

乡镇、行政村和村民小组撤并的本质是治理内部化的实践,即由彼此构成外部关系的多个区划单元转向内部关系的单一区划单元,以期降低基层治理与发展过程中的交易费用.基于四川省基层区划撤并的案例考察发现,一方面,改革直接导致区划单元减少,数量过剩的行政和自治组织领导需要凭借竞争方式产生,从而提高了组织的素质能力;区划半径的扩大为基层赋权构设了条件;区划制度壁垒的消解降低要素资源的配置成本.这项改革总体上实现了降低各类交易费用的预期目标.另一方面,在既定的基层政治体制、产权结构、社会基础等条件约束下,基层区划撤并在一定程度上抬升了外部约束薄弱的乡村组织权力,助推了要素资源配置的行政化方式,并诱致新区划空间内部制度建设和情感认同的非均衡性.所以,治理内部化实践降低了若干项治理与发展交易费用的同时,在体制、产权等结构未发生实质转型的情况下,短期内实则追加了部分交易费用.由此,未来基层区划改革应兼顾拆分、撤并等类型的技术原则以及拓深改革内容.