2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》.这标志着国家将"两山"理念具体落实到制度安排和实践操作层面.同时,我国强调要把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局,坚定不移地走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路.在全面推进"美丽中国"建设背景下,"双碳"目标实现与生态产品价值实现,成为推动绿色发展的"双引擎".
耕地是粮食生产的资源依托,是国家粮食安全的基石.我国实施最严格的耕地保护制度,从控制耕地"非农化"占用、保持耕地总量动态平衡为目标的"占补平衡"制度建立实施,到"坚守18亿亩耕地红线"耕地总量保护目标的提出与落实,再到"转—补一"的"进出平衡"制度,体现了对土地用途管制制度的细化、深化和强化[1],使得我国耕地保护制度更趋成熟完善.
党中央、国务院高度重视优化营商环境.2019年10月,国务院出台的《优化营商环境条例》明确提出:"国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,切实降低制度性交易成本."
多年来,一些地方政府将土地储备机构直接作为政府融资平台,在运作中出现违规挪用土地储备资金、重复抵押土地、纵容中介机构高估抵押品价值等行为.不规范的债务管理、逐渐增加的债务风险和实践中的违规操作等引起了国家对规避潜在金融风险问题的重视.近年来,中央对土地储备机构的融资行为采取了一系列的规范和监管举措,要求明晰土地储备机构职责边界,不得举借贷款、不得新增政府隐形债务等[1-6].然而,规范的资金管理虽降低了土地储备机构和地方融资平台利用土地进行违规融资所导致的财政风险,但也在一定程度上可能降低土地储备资金使用的灵活性和效率.浙江省杭州市对此进行了创新探索,笔者拟对其进行如下分析和阐释.
浙江省地处我国长三角地区,人多地少,素有"七山一水二分田"之称.作为我国经济强省,其较早开始面临资源约束趋紧、发展空间受限、环境质量退化等现实问题[1].为破解这一困境,浙江省于2003年提出"千村示范、万村整治"工程.2018年,在总结该工程经验基础上,浙江省率先启动全域土地综合整治试点,并出台《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划》.3年多来,全省共批准实施3批599个全域土地综合整治工程,整治土地超1140万亩,建成高标准农田33万亩,盘活存量建设用地1.4万亩,在改善生态环境、缩小城乡差距、提升乡风文明等方面取得了显著成效[2].
城市绿地系统和公园体系是城市公共服务体系的重要内容,也是城市人居环境中"最公平的公共产品和最普惠的民生福祉"[1-2].但在存量城区,由于受到人口密集、空间有限等因素的制约,"人多地少""房多绿少"的问题非常突出.作为典型的存量城区,湖北省武汉市江汉区的人口密度位列全市第一,绿地总量和人均指标都低于中心城区平均水平,区内建筑密集、空间局促,已无新增建设用地可用于绿化建设.如何在空间资源有限的条件下,因地制宜开展存量城区的绿地规划建设,已成为新时期江汉区高质量发展亟待解决的问题.
本例的焦点问题为:未达到《协议》约定能否作为土地闲置的政府原因?闲置土地认定程序是否合法? 一、未履行《合同》之外的相关协议约定不应作为土地闲置的政府原因 《闲置土地处置办法》(以下简称《办法》)第八条明确了六种属于政府原因造成土地闲置的情形:一是因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;二是因原土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;三是因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;四是因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;五是因军事管制、文物保护等无法动工开发的;六是政府、政府有关部门的其他行为.
全生命周期管理是落实产业用地政策的长效路径.为深化资源要素配置市场化改革,落实最严格的节约集约用地制度,2019年6月,山东省济宁市印发《关于工业项目用地标准化供应的实施意见(试行)》,开展工业项目用地标准化供应和管理的有益探索.2022年5月,济宁市印发《济宁市"十四五"自然资源保护和利用规划》,加强土地利用全生命周期管理,细化监管内容与监管方式.在政策的支持保障下,以工业用地为主的产业用地供应比例逐年增长.
"坚持把发展经济的着力点放在实体经济上,推进新型工业化",是党的二十大对新时代新征程建设现代化产业体系总的目标要求.落实这一要求,必须完整、准确、全面贯彻新发展理念,紧紧围绕高质量发展主题,坚持社会主义市场经济改革方向,适应新型工业发展目标任务,深化工业用地配置制度改革,增强土地要素保障能力,提高土地资源利用效率,助力推动工业经济的高质量发展.
耕地占补平衡是我国严守耕地红线的重要举措.2010年,原国土资源部为加强耕地占补平衡管理,研发了全国耕地占补平衡动态监管系统.2022年,为落实补充耕地项目全程监管,自然资源部印发《关于改进耕地占补平衡动态监管系统的通知》,将该系统升级为V5.0版本(以下简称"新版系统"),进一步规范和提升耕地占补平衡管理.
党的二十大报告提出,建设现代化产业体系,坚持把发展经济的着力点放在实体经济上,推进新型工业化.工业用地是重要的生产要素,为实体经济发展提供了保障.我国工业用地不同于其他经营性建设用地,其具有一定的公共物品属性,工业用地配置需要有效市场与有为政府同时发力.近年来出现的工业用地"标准地"、划定工业用地保护线、多用途复合用地等,都体现了有效市场和有为政府在工业用地配置中的作用.
本例的焦点问题为:涉及移交至档案馆保存的政府信息公开申请,行政机关应当如何办理? 一、已经移交档案馆的材料适用《档案法》等档案管理法律法规的规定管理 依据《档案法》第十五条第二款"经档案馆同意,提前将档案交档案馆保管的,在国家规定的移交期限届满前,该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理.移交期限届满的,涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理"的规定,政府信息依照法律规定的程序可以转化为档案,以是否移交以及移交期限是否届满区分"政府信息"和"档案"的属性及法律适用.国家规定的移交期限届满后移交至档案馆的,其法律属性为"档案",应按档案馆档案利用规定办理;未移交档案馆或已经移交档案馆,但国家规定的移交期限未满的,其法律属性为"政府信息",仍应依据《政府信息公开条例》办理政府信息公开申请.
自然资源部2022年11月出台的《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》(自然资发[2022]201号,以下简称《通知》)明确提出:"加强和改进国有建设用地中工业用地的供应管理,推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重转变."这既是落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》关于"健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场供应体系"要求的具体行动,又是深化工业用地供给侧结构性改革、支持实体经济发展的重要举措,同时也是对过去以出让为主的供地方式的重大创新.尽管《土地管理法实施条例》明确,国有土地有偿使用的方式包括出让、租赁、作价出资或者入股,但由于种种原因,各地在工业用地供应中仍以出让为主,且大都以最高年限出让.而租赁方式在推进中仍面临着一些重点难点问题,要真正实现租赁和出让并重的目标,还需要解决一系列深层次问题.
改革开放以来,我国经济迅猛发展,城市化率快速提升,助力国家经济高速发展的土地使用权市场从初步建立到日臻完善,使土地要素的市场价值得到充分显化,极大地推动了地方经济的发展.广东深圳作为最早探索土地使用权市场化改革的城市,在充分发掘土地要素市场价值对城市及其产业发展的影响和作用方面,探索出了可行的经验,但也面临改革所带来的一些新问题,需要通过土地要素市场的进一步改革与完善来加以解决.
2020年,自然资源部办公厅印发的《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》要求,在开展省级国土空间生态修复规划编制的同时,部署和指导市、县级国土空间生态修复规划编制.此后,省级国土空间生态修复规划编制全面启动,各省份开始探索市、县级规划的编制.从实践情况看,各市国土空间生态修复规划编制进度不一,缺乏编制范例和经验,市级尺度的规划定位、编制思路、技术方法、主要内容尚未形成统一认识,亟待进一步分析研究.
党的二十大报告提出,全方位夯实粮食安全根基,全面落实粮食安全党政同责,牢牢守住18亿亩耕地红线.江西省作为全国13个粮食主产省之一,省各级党委、政府及自然资源等主管部门全面落实最严格的耕地保护制度,为保障国家粮食安全提供了有力支持.
2022年5月,为深化产业用地市场化配置改革,探索混合产业用地供应,推动不同产业用地的混合转换,福建省厦门市出台了《厦门混合用地试点工作方案》(以下简称《方案》),旨在破解原先单一粗放的土地利用方式,增加土地利用的自主性和灵活性,以满足产业结构调整和转型升级中差异化、多样化的用地需求.
工业用地是城市产业发展的重要载体.推进市场化配置和供应制度改革一直是学术界的研究热点,各地也有大量创新实践[1-5].2022年1月,国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》,提出"鼓励优化产业用地供应方式、推动以市场化方式盘活存量用地";同年11月,自然资源部印发《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》,完善和创新了工业用地供应政策,推动产业用地市场化配置改革[6].
受经济发展水平影响,集体存量建设用地的盘活利用起步相对较晚.目前,集体存量建设用地尚无明确界定,相似概念有"农村存量建设用地""农村闲置土地""农村闲散土地"等[1-6].相关研究大多是从集体土地利用现状、存量土地产生原因等进行分析[7],从健全法治制度、提高政府存量土地处理职能等角度出发提出盘活利用建议[8].针对目前集体存量建设用地盘活利用存在的问题和阻力,如何探索更为有效的盘活利用实施路径和模式,亟待思考.
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题.党的十八大以来,随着耕地总量动态平衡、耕地占补平衡等一系列严格的耕地保护制度不断完善,我国实现了 2020年耕地保有量18.65亿亩的目标,牢牢守住了耕地红线,特别是2021年全国耕地总量实现了净增加.在耕地数量得到有效保护的同时,耕地位移受到广泛关注.区域自然资源禀赋、社会经济发展进程、耕地保护政策等相关因素,均对耕地位移及其格局造成影响.
