当代中国拥有强大的国家能力,但是,在公共事务上,不同领域的治理能力有明显的强弱差别.本文发现,治理能力强的领域,通常具备两项条件,一是采用地方分权,一是鼓励社会参与;反之,治理能力弱的领域,通常限制社会参与,或者,既实行中央集权,又限制社会参与.其原因是,公共事务治理需要协调中央政府、地方政府与社会三者之间的关系,特别是需要协调三者之间的目标冲突,其主要的协调机制即"纵向约束机制",只有在地方分权和社会参与的条件下,才能有效地发挥作用.

当代民营经济发展,始于20世纪80年代初期,迄今已有40余年.期间,民营经济从夹缝中顽强生长,克服重重制度障碍,逐渐发展成国民经济一大支柱.然而,40多年后的今天,民营企业发展却仍然存在着诸多制度环境问题,如产权保护问题、市场监管与企业发展的矛盾问题、政策的不确定性问题、企业家的信心问题,等等.

学者的一项责任是反思自己所处的时代.那么,我们所处的时代有何特征?这一问题不易回答.时代的特征往往表现在多个维度上,非一言所能尽;对时代特征的认识又常常受个人感受的影响,也非一人所能尽言.从经济维度来说,当代中国的一大特征是,市场经济和国际贸易得到长足发展,带来经济持续增长和国家工业化.历史上,中国以农立国,皇粮国税主要出自农业;当代中国已转变为以工商业立国,"皇粮国税"主要出自工商业.这是历史性的经济大转型.反映到社会维度上,我们看到当代中国另一大特征,那就是城市扩张和城市社会兴起,乡村社会随之萎缩."乡村振兴"即是因这种时代特征而提出来的应对之策.

党的十八大以来，加强基层治理、推动治理重心向基层下移成为推进国家治理现代化的重要举措。经过多年努力，基层治理体系得到完善，基层治理效能大幅提高。不过，基层治理中的权责失衡、形式主义、官僚主义、自治弱化、能动性不足等问题也逐渐凸显，尤其是面对突发应急状态，基层治理体系的表现还不尽如人意，暴露出不少结构性问题。为及时总结基层治理实践经验、反思其结构性困境，《探索与争鸣》编辑部于2022年10月8日召开了“基层治理的结构性困境与出路”圆桌论坛，探讨完善基层治理体系之道，本期刊发讨论成果，以飨读者。

顾炎武在《郡县论》中提出一种著名的改革理论,即在郡县制的框架内引入封建制的自治原则,形成"寓封建之意于郡县之中"的混合体制.对于这种混合体制论的意义,当代学者通常把它视为中央与地方关系的理论,或者视为地方分权论或"地方自治论",认为其目的是在中央集权与地方分权之间实现平衡.本文的观点是,顾炎武的混合体制论不只是中央与地方关系的理论,也不只是地方分权论,还是处理"一统"与"治理"之关系的理论,特别是处理"一统"与"治理"之矛盾的理论,其中的核心思想可以概括为"统一而治殊".本文的目的是论证这种观点,并进一步探讨"统一而治殊"的内在含义和思想来源及其实现机制和制度条件.

在国家建构和国家治理上,西方传统重权力横向分立,如立法权、司法权、行政权的分立;中国传统重中央、地方、社会三者关系.此种中国传统之形成,与历史上早期中国的规模就已非常巨大有关;因国家规模巨大,在治理上不得不分出中央、地方与社会三个层面,因而不得不重中央、地方、社会三者关系.这一特点决定了中国治理有一条主线,那就是处理和协调中央、地方与社会关系,应对三者之间的冲突问题.与这种治理传统相对应,中国治理研究也有一种理论视角,就是以中央、地方与社会关系为理论分析的主线,发展解释理论或提出国家体制改革方案.这种理论视角已成为中国治理研究的一种思想传统,甚至可以说,在一定程度上形成了一种理论流派,从历史上一直延续到当代.

郡县制国家的传统职能是"管人",但是在当代,为了适应现代世界,需要加强和完善"管事"的职能.然而,加强"管事"的职能遇到的一大障碍,是"管事"与"管人"通常难以分开,带来管事与管人的冲突.在全国性公共事务上,面对管事与管人的冲突,郡县制国家的一种改革方向,即建立中央统一管理与地方属地管理相结合的体制,既扩大中央政府的治理职能,同时又发挥纵向约束机制的作用,从而能改善全国性公共事务治理.此种中央统一管理与地方属地管理相结合的体制,通常不是中央政府事先设计出来的,而是在改革过程中,经由中央政府与地方政府的策略性互动过程,逐渐建立起来的.因此,郡县制国家蕴含着一种潜力,即在公共事务治理上,包括地方公共事务和全国性公共事务,可以引入和发挥"纵向约束机制"的作用,使得国家既保持"管人"的基本体制不变,又能提高治理能力.

郡县制国家的潜力,在于它能利用和发挥纵向约束机制的作用,使得国家既具备足够的能力保卫疆域、实施法律和维护社会秩序,同时,其权力又有所约束.因此,在中国,如何建构纵向约束机制,如何发挥纵向约束机制的作用,是国家建构和国家治理的重大问题.在中国历史上,学者们对这些问题作过系统性探索,其探索的方向是以"天命观"为基础建构国家与社会关系,并把它扩展为中央、地方与社会之间的相互约束关系.这种探索的意义,在于它揭示了纵向约束机制充分发挥作用的两项重要条件:一是"统"与"治"分开,一是政权与治权分开,以形成集中统治与分散治理相结合的模式,即本文所说的"纵向约束体制".

郡县制国家治理是由统与治两个层面所组成,这两个层面既紧密联系,也包含着内在的紧张和冲突.因此,自古迄今,如何处理统与治的关系,特别是如何解决统与治之间的冲突,是郡县制国家治理所面临的重大问题.然而,当代学者提出的郡县制国家治理模型,却未能区分统与治这两个层面,也未能系统地考察统与治的冲突.须以中国历史文献和当代学者的论述为基础,厘清统与治的涵义及区分方法,进而分析统与治的关系,考察统与治的冲突及形成原因,可以弥补现有理论的局限,推进关于郡县制国家治理之研究.

在中央与地方关系研究上,最近十年发展起来的一种理论视角是从一统体制的内在矛盾出发,探讨此种矛盾引发的应对机制及其形成的国家治理模式和治理逻辑.但是,此种理论视角忽略了条块关系的作用,未能把条块关系纳入理论分析范围.本文试图拓展这种理论视角,把“一统体制的内在矛盾”扩展为“多元化的国家能力建构所包含的冲突”,为解释包括条块关系在内的中央与地方关系提供一般化的理论分析框架.本文认为,条块关系之形成,是中央政府为了建构多元化的国家能力、控制国家能力建构上的冲突所导致的结果.进一步,国家能力建构上的冲突的演变又导致了条块关系的演变.

在中国,公共事务治理是实行中央集权或是地方分权,在很大程度上取决于其治理过程与国家治理之间的关系,即表现出如下特征:第一,一项全国性公共事务,只有当其与国家治理上的“治民”工作能分离开,中央政府才会实行集中管理,所谓垂直管理;反之,如果存在着某些治理环节与国家治理上的“治民”工作不能分离开,那么,中央政府将把这一部分治理环节下放给地方政府管理,而在其余治理环节上实行集中管理,形成垂直管理与属地管理相结合的治理模式.第二,一项地方性公共事务,只有当其与国家治理上的“治官”工作可分离开,才会由地方政府完全负责,所谓属地管理;反之,如果存在着某些治理环节与国家治理上的“治官”工作不可分离开,那么,中央政府将对这一部分治理环节实行直接控制,而其余治理环节由地方政府负责管理,形成中央直接控制与属地管理相结合的治理模式.这些特征源于公共事务治理与国家治理的冲突,是中央政府为了解决此种冲突所导致的结果.

当代中国在经济发展和政治稳定上取得了成功.关于成功的原因,学者们普遍认为其得益于中国拥有非同寻常的适应能力,能够灵活地应对内部冲突和外部冲击所带来的挑战.对于中国适应能力的来源,韩博天(Sebastian Heilmann)提出了一种有代表性的观点.他认为,中国的适应能力来源于国家领导人采用的地方试验策略.但是,他忽略了中央与地方关系的影响,特别是忽略了条块关系的影响.我们发现,只有在"条弱块强"时期,国家领导人的地方试验策略才能有效地激发地方自主探索,相应地,国家适应能力比较强;而在"条强块弱"时期,地方自主探索受到"条"的较多限制,即使国家领导人同样采用地方试验策略,这种策略的有效性也受到削弱,带来国家适应能力也相对较弱.

条块关系是由“条”与“块”分别承担的任务之冲突程度决定的,条块关系的演变也是由任务之间的冲突变化所导致的.如果中央政府需要下属政府机构同时完成多项任务,那么,多项任务之间的冲突将导致条与块的形成,而且,其冲突的严重程度决定了条块关系的特征,即决定了条块结合程度的高低.进而言之,任务之间的冲突程度上升将推动条块结合程度下降;反之,将导致条块结合程度上升.这一观点来源于多任务委托—代理理论,在本研究中得到了油田地区条块关系的支持,即可以解释在六个设市的油田地区条块关系的形成与演变.

中国历史上,王朝更替通常伴随着国家瓦解,这种现象引起古代学者的深思,并逐渐形成一种解释性观点,所谓“强政权,弱国家”.这种观点认为,郡县制国家存在着一种内在缺陷:在这一类国家中,统治者能够建立起强大的政权,所谓“天下之势一矣”;但是,强大的政权弱化了国家本身的凝聚力,阻碍了国家共同体的发展,随着中央政权衰落,国家共同体将面临瓦解,所谓“天下震动,有土崩之势”.本文把这种观点发展成一种理论分析模型,论证了“强政权,弱国家”作为一种类型的国家,是政权建设与国家共同体建设的冲突所导致的一种结果.同时,本文还论证了强政权为什么导致了弱国家.

“国家与社会关系的弹性”是指国家在制定政策与实施政策上,以及在处理公共事务上,与民众进行沟通、协商与谈判的空间之大小.最近四十年(1978-2018年),国家与社会关系的弹性经历了先是逐渐增大、后又有所缩小的变化趋势.1978年至21世纪初年,国家与社会关系的弹性逐渐增大,表现为经济和社会领域的自由空间的形成与扩大、村民自治制度的建立与完善、社会组织的兴起与发展、乡镇民主协商制度的探索与推广等等.最近十年,国家与社会关系的弹性并未延续此前增大的趋势,反而在一些重要维度上,其弹性有所缩小.国家与社会关系的弹性的此种变化,是中央与地方关系的变化所导致的结果.

In Chinese history, the power relationship between the central and local governments has undergone perennial and critical changes. These changes have given rise to three questions: First, why did some dynasties adopt feudalism at an early stage, merely to curtail the local authority in times of stability? Second, why did the Yuan and Ming dynasties employ a native chieftain system, while the Qing dynasty struggled to bureaucratise the native officers in ethnic minority areas? Third, why were the dynasties of Han ethnicity so hesitant to set up a provincial government while nomadic societies did not view this as a dilemma? Furthermore, why was the Qing dynasty, which was ethnically Han, able to break down these contradictions and create a stable provincial government and provincial state? This paper demonstrates that these changes may be explained by the propensity of the rulers to minimise the ruling risks and constraints that they encountered. Specifically, the ruler’s decision to centralise or decentralise power was constrained by certain challenges, such as fiscal and administrative costs, military technology limitations and political competition. These constraints impelled the ruling class to deviate from the system of prefectures and countries. Under these circumstances, the central government was forced to endure higher social risks and also the potential delegation of power. However, it would reduce the social and delegate risks provided that the constraints were loosened, which triggered the evolution of a power structure between the central and local governments. Another potential driving force behind the changes in the power structure was the dynamic between the social and agency risks. When these risks increased, the central government would readjust the centralisation and decentralisation of power at different government levels to control the rising risks.

中国政府对基层社会的治理存在着一种稳定的模式,所谓"控制与自治相结合模式".在清代,这种模式体现为保甲体系与乡绅和宗族自治系统同时并存;在当代,体现为网格化管理与村民(社区)自治同时并存.此种治理模式之形成原因,是现有的理解中国基层社会治理逻辑的两种主要理论——"官治能力受限论"和"社会风险论"——所不能完全解释的.我们认为,"控制与自治相结合模式"之形成,是政府在治理基层社会上,既需要降低官民冲突的风险,同时,也致力于控制和消除社会中的威胁因素,所导致的结果.通过考察清代基层社会的"控制与自治相结合模式"的形成原因,并与当代基层社会的治理模式相比较,为这种观点提供了经验支持;并且,把这种观点发展成解释基层社会治理逻辑的更一般化的风险理论.

Scholars on authoritarianism in China have found that authoritarian resilience is partly derived from the ruling structure contained in the authoritarianism which is also known as the structure of 'officials governed by the central government, people governed by local governments' or the 'ruling structure of the system of prefectures and counties'. Under such ruling structure, the central government, by implementing centralized governance of its officials and decentralized governance of its people, is able to control social and agency risks. Hence, this structure helps the central government to maintain its authoritarian rule and the stability of the state in the long run. This paper summarizes the above point of view into the 'structure hypothesis of authoritarian rule': for a large-scale authoritarian state with a vast territory and a large population, if it establishes the system of prefectures and counties as its ruling structure, it will enjoy a high degree of stability; on the contrary, if it deviates from the system of prefectures and counties, the country may be less stable. This paper provides new evidence for this hypothesis based on the lifespans of China's major dynasties.

Economists have used the mechanism of interjurisdictional competition to explain how decentralization affects the degree of property rights protection. This fails however to account for another significant question: In China, can the local decentralization from the provincial level to the prefectural (county) level be more effective in protecting the private property rights of investors, especially when goods and production factors cannot flow freely among regions? The social perspective of property rights can help answer this question. In this study, we find that within the governance structure of decentralization, the mechanism of vertical constraints is more significant than the mechanism of interjurisdictional competition in protecting the private property rights of investors. However, the effectiveness of the vertical constraints mechanism depends on the resistance costs of discontented investors. Decentralizing to the prefectural level, in comparison to the provincial level, lowers these resistance costs for investors while strengthening the mechanism of vertical constraints, thereby improving the degree of property rights protection for private investors.

中国历史有一个特点:王朝更替通常伴随着国家瓦解和天下大乱.所以,中国历史既有王朝循环,同时,也有治乱循环(Yang,1954;Usher,1989).不过,受“天命观”的影响,古代学者似乎对王朝循环不太在意,因为“天命无常,唯德是依”,天命转移终将带来政权转移和王朝更替.但是,为什么王朝更替通常伴随着国家瓦解?这一问题更能引起古代学者的深思,因为这一问题是对“天命观”的一大挑战.①西周创立“天命观”,以统治者的“德”解释政权转移,宣称周人克商乃顺应天意(Creel,1970;Cook,1995;王爱和,2011).此后,历代王朝均以“天命”作为政权合法性的基础,君王声称自己是天命所归,同时,也要以维持社会秩序和天下太平的绩效,来证明自己的合法性(Zhao,2015).然而,“天命观”却留下了一个大漏洞:既然天命无常,政权难免易手,那么,天命转移之后,国家怎么办?如果每一次天命转移和王朝更替都带来国家瓦解,这种代价实在太大了.