"高质量发展"需要统筹和规划 《同舟共进》:2022年12月,中共广东省委十三届二次全会提出,广东要实施"百县千镇万村高质量发展工程",大力推进强县促镇带村.2023年新春伊始,广东先后召开全省高质量发展大会、省委农村工作会议暨全面推进"百县千镇万村高质量发展工程"促进城乡区域协调发展动员大会,高质量发展和县域经济成为关键词.如何理解"百县千镇万村高质量发展工程"提出的背景和意义 ?

近期武汉大学社会学院教授、博士生导师桂华在《中州学刊》上著文谈到中西部地区的县域城镇化的特点,他认为,改革开放以来,中国东部地区充分利用区位优势,率先发展,形成东部地区与中西部地区的不平衡形态.

城镇化作为现代化的必经过程,其发展受到产业形态、农民收入水平以及进城成本等多种因素的综合影响.近年来,在地方政府的积极推动下,中西部地区的农村人口大规模进入县城,推动了县域城镇化的快速发展.然而,中西部地区的县域城市缺乏工业化基础,县城消费较多地依赖外部资源输入,发展后劲有限.大规模县域城镇化极大地改变了县域人口布局、社会生活方式、人的思想观念、社会阶层结构等,给地方社会经济发展带来不容忽视的挑战.进入新发展阶段,推进县域城镇化高质量发展需结合工业化、产业升级、农村政策、土地制度、社会治理体系建设等方面进行通盘考虑.

基层形式主义成为困扰乡村工作的顽疾.长期以来,农村基层工作遵循"事本主义"逻辑,国家在基层领域以有限的形态存在,基层具备内生秩序生成能力,形成诸如"小事不出村,大事不出乡"的矛盾化解方法.近年来,随着"三农"工作的总体形势变化,基层工作越来越大程度地纳入到国家统一治理的范畴,乡村治理活动的制度外空间被压缩,乡村治理逐步进入到体制化管理.乡村治理走向规范化、制度化和程序化,一方面消除了体制外运作的不规范现象,同时也带来了基层形式主义弊病.推动乡村治理现代化,不是要回到传统治理方式,而是要寻求乡村治理体制与乡村治理需求的再次匹配.

我对本次论坛议题的理解是,如何推动日益专业化的学术研究更好地回应轰轰烈烈的社会实践,以及如何跳出专业学科视角并推动走向具备真实问题意识的研究.我就政策研究这一话题来谈一些认识.

在城市融入视角下对普通农业型村庄进行实地调查,发现农民城镇化具有阶段性特征,可以分为浅度融入的就业城镇化阶段、加速融入的"半城市化"阶段和深度融入的生活城镇化阶段.在前两个阶段,农民家庭内部形成"以代际分工为基础的半工半耕"家庭再生产模式,以适应具体的城镇化目标.随着工业化和城市化进程持续加速,农民进入生活性进城的市民化阶段,如何实现城市生活的立足与展开对农民家庭发展能力提出了更高的要求.为此,农民以中小城镇为依托,以弹性的家庭结构为基础,选择"以劳动力数量分工为基础的半城半乡"家庭生计策略,以期实现家庭生产生活的整体性进城.无论是"半工半耕"还是"半城半乡"的城镇化策略,农村集体所有制和保护型城乡结构都为农民进退有据提供了制度保障,需要继续坚持中国渐进城镇化模式的特色优势.

全过程人民民主包含着政治形式与治理效能的统一.全过程人民民主的制度优势不仅体现在政治层面,还体现在社会治理层面,学界对于前一层面的分析较丰富,而对其治理内涵的讨论还有待深入.以村民自治为核心的基层群众自治,属于全过程人民民主的具体实践形式,村民自治提供了 一套农民参与村庄公共治理的制度框架.在实施乡村振兴战略的大背景下,国家资源输入构成农村基层治理的总体性政策条件.基层实践表明,将资源下乡与农民动员结合起来,可激活基层民主治理体系,促进村庄公共治理在全过程人民民主的轨道上运行,实现公共物品与村庄公共性的同步生成.承接国家转移支付,优化资源下乡方式,通过公共服务供给激活基层全过程民主治理,是迈向乡村"治理有效"的具体路径.

在资源下乡的背景之下,如何做到基层治理有效,如何理解当前基层治理中普遍存在的形式主义,是一个复杂的理论问题.行政激励强弱与基层治理事务可考核性之间可以形成多种组合,强激励与弱可考核性的组合是造成基层治理有效性不足的一个重要原因.国家权力周期对于理解基层治理有效也是其中的关键.当前阶段,农民正在史无前例地进城,农村社会结构正在史无前例地重组,基层治理体系保持灵活性有助于适应中国农村正在发生的快速变迁.从基层治理有效角度来看,不存在绝对的适应任何条件的激励制度,而总是在基层治理中出现熵增时,国家及时调整制度,掌握国家权力收放的尺度.国家通过激励制度的调整,收放权力,以保持基层治理有效,从而适应中国农村正在发生的巨变.

改革开放以来,我国反贫困工作取得了巨大的成就,消除绝对贫困之后,发展不平衡的矛盾会以新的形式表现出来.运用社会政策来扶持救助困难群体,体现出政府在二次分配中的作用.与保持自由竞争和发挥活力的经济政策不同,社会政策追求社会公平,其目标是消除差距、减少分化、避免极化,维持社会稳定和促进包容式发展.未来的农村社会政策,一方面要尊重市场规律,发挥社会主义市场体制的优势,另一方面要通过赋权、建设公平的制度建设和兜底救助手段来降低农民面临的生产生活风险,在发展中兼顾公平.

央地关系是政治学研究的基本问题.实践中的央地关系既存在"一放就乱、一收就死"的非理想状态,也存在"乱了就收、死了就放"的纠偏机制,中央与地方通过权力的动态调整而达到实践性平衡状态.中央对地方放权是为了促使治理目标更好地实现,保持政治统一是放权的底线,政治统摄行政是维系央地关系运转的轴心.合理有序的央地关系既不是单向度的权力下放,也不是单向度的权力上收,而是部分权力下放与部分权力上收同时发生的双向过程.本文结合两项土地制度实践展开论述.土地管理作为国家合法权力的行使,包含了中央政府、地方政府与农民三层关系.土地征收与城乡建设用地"增减挂钩"两项制度实践显示,确保国家与农民关系平衡是实现央地关系平衡的前提条件之一;保护农民权利和增进群众利益是锚定央地关系的重要基石.

乡村秩序与农业生产活动高度相关,农业生产方式变化会反过来影响乡村社会秩序.正在发生的农业"第二次飞跃"以农村的人地关系重组为基本前提.通过土地流转,传统一家一户的小规模农业经营模式正被适度规模经营所替代,部分农民逐步脱离农业生产和农业专业化进程,深刻地改变了数千年以来的乡村文化根基和基层社会秩序基础.统分结合双层经营体制既是对农业经营方式的概括,也是对乡村秩序形态的描述,乡村治理改革要直面乡村发展新趋势,未来的乡村治理体系建设要建立在农业专业化这一基础条件变化之上.

取消农业税后,国家开始向农村转移大量资源用于建设农村公共品,国家与农民的关系发生根本性改变.借助资源下乡,国家力量在基层变得无比强大,基层治理自主性空间变得狭窄,农民从农村公共品供给的主要提供者变成被动的受益人.基层治理出现内卷,治理有效成为问题.最近十多年成都市借助城乡统筹试验区建设,以村庄为单位,由财政提供村庄公共服务资金,鼓励农民通过村民议事会分配资源,建设村庄公共品,形成具有地方特色的分配型民主.成都试验为中国农村基层治理提供了有益的启示,具体来说,国家可以将部分惠农资源按人均转移到村庄,作为村庄可以自由使用的公共服务资金,再经由村庄民主程序进行资源分配.在资源分配过程中,通过党建领航,发掘积极分子,动员村民参与,激发村庄活力,形成分配型动员体制,以有效使用国家资源,真正实现基层治理有效,建设一个与强国家相匹配的强社会.

村级组织作为国家治理体系的末端部分,既具有"国家性"又具有"社会性".村级组织由基层党组织、群众自治组织和农村集体经济组织构成,"一肩挑"在强化党组织在农村基层治理中的领导地位的同时,对于群众主体性的发挥和村民自治的运行也会产生影响.推进基层治理体系现代化,关键在于厘清乡村发展目标和村级治理定位,在此基础上完善村级组织与村级制度.

村级形式主义与乡村治理体制变化有关.在乡村治理现代化过程中,随着行政对自治的消解,乡村关系从过去的二元结构走向了乡村一体化,行政体制产生的形式主义向下传导,在非科层官僚的村级领域发生形式主义问题.破解村级形式主义,需重建"乡政"与"村治"边界,回归村民自治的主体性与实体性.在操作层面,要调整乡村关系、构建行政力量下乡通道,避免村级组织被行政化,立足村庄特性,采取分类治理原则,建立与村庄治理目标匹配的村级组织.从体制层面寻求村级形式主义解决办法,在化解村级形式主义问题的同时,还会倒逼县乡两级减少形式化工作,有助于整个基层治理状况的改善.

经过较长时期的探索,我国形成了一套相对有效的农村土地管理制度体系,实现土地资源保护和农民居住需求满足的兼顾.完善农村宅基地制度是一套系统工程,需与城镇化发展方向、农民需求、土地制度基本属性等相衔接,正确定位农村宅基地功能及其财产价值.推行土地制度改革除了要遵循集体所有制不变的底线之外,还要确保农民利益不受损.农村宅基地制度改革应立足于城乡发展大局,重视宅基地的社会保障功能,在保留农民退路和降低社会风险的前提下,通过制度完善来优化土地资源配置效率.

脱离工业支撑和农业生产的县城具有"非工非农"特点.县域城镇化在农民可自主进城与自由返乡的城乡之间,塑造了县域这一第三元空间,我国基层社会从城乡二元变成城乡三元结构.推进新型城镇化尤其要重点关注农民就业问题,避免地方政府在土地财政的激励下,片面追求人口城镇化.

强大的综合国力构成国家善治的必要条件.基层治理属于国家治理体系的一部分,与国家治理针对整体社会不同,基层治理重点回应群众需求和基层社会秩序.在治理体系建设中,基层治理具备一定的独立性和自主性,推进乡村治理现代化需妥善处理国家治理与农村基层治理的关系.随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用,我国乡村治理进入强国家阶段.农村基层治理程度越来越大地被纳入国家治理的整体范畴中,乡村治理过程因此而发生改变.推进乡村治理现代化,需激活基层治理的自主性,将国家能力转化为基层治理能力,实现国家治理与基层治理的相互强化,避免国家治理消解基层治理.

土地征收包含着对土地增值的重新分配,征地制度设置及其执行方式影响征地过程,有可能引致征地矛盾.化解征地矛盾的关键是农民组织起来表达其合理诉求,解决国家与分散农民谈判成本过高问题.征地制度改革必须坚持土地的社会主义公有制框架,要避免土地财产化改革,构建集体土地所有权行使机制;区别不同地区的征地矛盾,坚持征地制度稳定性,保障农民合法权益并引导农民形成合理的利益预期.

集体经营性建设用地入市对国土空间演进有深刻影响 2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会通过了修改的《土地管理法》,为集体经营性建设用地入市提供了国家法律支持,也标志着建设用地市场再次开启了国有、集体 “双轨运行”的局面.

新型城镇化与乡村振兴,是全面建成小康社会和推进社会主义现代化建设事业的两项重大战略举措.统筹推进新型城镇化与实施乡村振兴战略,需要在战略定位、策略手段和政策机制三个层面实现协同.城市构成我国的“发展极”,乡村构成我国现代化的“稳定极”,前者带动经济社会发展,后者是消化社会风险,共同构建起我国城乡发展相互促进的辩证关系.在实践过程中,需要在城镇化定位、城乡资源配置方式选择、农村土地制度改革、乡村振兴分类实施策略、工商资本下乡控制、基层治理体系建设等方面做好城镇建设与乡村发展的协同工作.