中国基层执法实效不足现象常见,因为执法受到各种因素的影响,很难简单遵循法律规范.为了提高执法实效,执法者就要进行各种"创新".提升执法实效的努力,在理论上指向了国家能力.执法领域的国家能力,可以从国家及其机构的结构、国家与社会的关系两个方面去理解.反观第三世界国家,大量移植西方法律,希望通过法律推动经济社会发展;然而,由于国家能力不足,生存政治、社会势力、执法裁量权、意识形态、多元规范等都在阻碍法律意图的实现,执法过程成为政客、社会势力、执法者追逐和交换利益的场域.相比而言,中国的基层执法十分成功,堪称执法的中国经验和中国模式.执法领域国家能力的诸多基础,在中国革命和社会主义建设时期就被奠定.执法经验研究的探索,坚持中国社会科学 自主性,实现历史与现实的交汇、理论与实践的融合、中国与第三世界的比照,走向了中国执法模式的制度自信和道路自信.

《送法下乡》的理论视角是"现代国家建构".这一视角至今仍可被用于理解改革开放以来的基层法治发展."送法下乡"是现代国家建构的序幕.随着现代性的深入,"乡土中国"发生变迁,村庄社会呈现出"结构混乱"局面,"迎法下乡"需求凸显.我国农村基础设施建设令人瞩目的成就,使"迎法下乡"在物质层面成为可能."建设均等普惠的公共法律服务体系""公共法律服务下乡"等现代国家建构在法治维度的重要工作持续推进,则为民众知法用法提供了巨大便利.此外,关涉基层的法治规划、立法与法律实施,也都是现代国家建构的重要组成部分,我国在这些领域成就斐然.而上述一切,都建立在我国优越的国家体制和强大的国家能力上.

政法教育形成于1950年代,基于巩固新生政权的需要,它为政法工作培养专门干部.与政法工作强调政治性一样,政法教育是强调政治性的法学教育,非常重视党的政治路线和组织纪律教育.改革开放后,法学教育日趋强调专业化、职业化.20世纪80年代,仍继续强调政治性.这与当时的社会治安形势及"严打"刑事政策有一定关系.1990年代以后,政治性在政法教育中日渐淡出,法学教育趋向服务市场经济的专业化.新时代的治国理政,在法治领域创造了一系列新实践,法治思维和法治方式运用深入政治领域,国家和社会治理广泛纳入全面依法治国范畴,涉外法治深度关联国际政治、国际关系.这些实践造就了强调政治性的大法治工作格局,对法学教育提出了新要求,催生了新政法教育.党内法规学、纪检监察学、国家安全学、社会治理法学等新学科应运而生,人权法学、知识产权法学等学科应需更新.新政法教育与专业化法学教育并行,扩展了法学教育的领地.

乡村振兴是乡村的全面发展,促进乡村振兴需要法治统筹推进.立足于乡村基层,从乡村发展和农民生活的实际需求出发,可以建构促进乡村振兴的基层法治框架,它包含"人-地-事-权"四个基本维度.在人的维度,法治需要促进人才支持和民生保障,前者包括外来人才的服务和本土人才的培养,后者包括农业人口和农业转移人口的民生保障;在地的维度,法治需要保障各种土地权益,既包括农业转移人口在村庄的土地权益,也包括村庄内的农村建设用地权益和农用地权益;在事的维度,法治需要保障乡村振兴事务的有效治理,主要包括村级民主治理和社会组织治理两个途径;在权的维度,法治需要促进乡村振兴权益实现并保障权益救济,前者应加强基层治理能力建设,后者应推进基本公共法律服务体系建设.促进乡村振兴的基层法治,应当回应乡村实际需求.

面对社会公德违反行为和轻微违法行为,基层治理缺乏合法有效的制约方法,治理能力面临挑战.以家庭诚信档案为基础的社会诚信建设,将基层群众在治理事务中的行为纳入诚信评价,在不同的治理事务、不同的家庭成员之间建立责任连带性,化解了基层治理难题,再造了基层治理能力.将基层治理与其可以调动的资源及背后的话语结合起来,可以从治权和话语权两个方面进行理论解释.因财政能力限制而缺乏配置性资源,因社会转型和治理变迁而缺乏权威性资源,导致基层治权相对不足,而社会诚信机制通过建立责任连带性,为基层治理创设新的权威性资源,弥补了基层治权的不足.因人民话语的转型和权利话语的兴起,基层治权缺乏话语权支持,而社会诚信机制通过对接"自治、法治、德治相结合"的话语,为基层治理重建了话语权.基层治理能力的再造,实质是不同维度国家能力的建设和重组.

社会诚信关联基层治理,是具有中国特色的实践.它在不局限于商务诚信的社会信用体系建设中展开,契合我国经济和社会发展全面治理的现实需要.在基层治理中,社会诚信机制将法律和道德评价的行为纳入自治环节,对它们进行社会诚信评价和奖惩,重组自治、法治、德治资源,促成了"三治融合".在利益和观念多元化的基层社会,自治、法治、德治等单一手段都具有局限性,社会诚信机制赋予基层政府和自治组织新的治理手段,可以有效制约违法失德行为.基层治理对社会诚信机制的运用,与法治精神还有张力需要弥合,家庭连带责任有侵犯个人基本权利的风险,专注有效治理容易忽视遵循法治原则.社会诚信机制促成"三治融合"的实践,拓展了社会信用体系的范畴,是法治社会的逻辑延伸和未来走向.

本次开放时代论坛的主题是"从'学科性学术'到'问题性学术'",我想以法学教育为例来展开对这个问题的讨论.昨天诸位学者的讨论,很有启发.我先谈谈对此问题的一般性看法.

加强党建引领下的基层社会治理创新,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容."红色物业"是党建引领基层社会治理创新的载体之一.在"红色物业"中,党组织通过党的组织体系、党员个体双重嵌入方式,实现了一种嵌入式引领.党建嵌入物业,不仅彰显"红"的色彩,而且具有"治"的绩效,优化了基层党的建设、物业管理和社区治理.嵌入式引领,不仅仅是"红色物业"的运作机制,而且呈现了党建引领基层社会治理的一般性机制:横向维度的"横向到边"、纵向维度的"纵向到底"、横纵向维度综合的网格化"嵌入式引领".超脱"国家—社会"二维分析框架,选择"政党—国家—社会"三维分析框架,不仅契合中国特色化、本土化的治理实践,而且是建构基层党建研究本土性分析范式的可行性举措.

权责关系是科层组织运作的基础.然而,权责失衡是基层行政体系的实践常态.权责失衡是压力型体制的制度性产物,具体表现为治理事务泛化、治理权力上移、治理责任下移的权责配置状况.权责失衡本质上是条块关系问题,无论是属地管理体制,还是垂直管理体制,条块关系始终制约着权责配置结构.在属地管理体制下,条块之间的权责关系呈现出"科层化"和"去科层化"的双重互动困境.在垂直管理体制下,以块块为基础的分权系统逐渐被以条条为基础的集权系统所取代,带来条块之间的权责失衡.囿于权责失衡,基层管理体制的组织调适体现为非正式政治对正式规范体系的突破,其具体机制包括三个方面,一是党政体制的组织渗透机制,二是政治伦理的组织嵌入机制,三是权责配置的流程再造机制.组织调适过程所蕴含的组织弹性,是基层社会有效治理的制度逻辑所在,也为基层治理转型提供了思路.

"Society with rule of law" is a concept strongly marked by the distinctive features of Chinese practice. It refers to the introduction of "rule of law" in the life of society over and above the operating system of public power. Like a country with rule of law and a government with rule of law, a society with rule of law has its own independent sphere, constituting the "one body, two wings" of Chinese rule of law. The concrete context of a country's ability to mobilize, its existing legal system, the foundation of social governance, the state of social contradictions, etc., may encourage or limit the construction of a society with rule of law. Such construction should have strongly identifiable target guidelines: it should guide orderly public participation in the governance of society, maintain good order in material and cultural life, calibrate supply and demand for basic public services, and define the proper space for the activities of social organizations. The community level is the main field for the construction of a society with rule of law. We should confront grassroots constraints, focus on the main business of grassroots society, and make full use of the function of grassroots social organizations. At the same time, we should effectively integrate the important roles of government, social organizations, enterprises, lawyers and other players in the construction of a society with rule of law.

河南省G县的两个公共品供给个案具有一定的典型意义,可以从中探讨农村公共品供给的组织基础.自来水供给陷入困境,生活垃圾治理取得成功,背后的经验教训值得总结.生活垃圾治理充分利用乡村组织体系,市场力量可以与之有效对接;而自来水供给缺乏乡村组织支持,无法克服公共品供给中的各种管理难题.在公共品供给过程中,乡村组织体系可以起到动员、解释、说服、奖励、惩罚等作用,承担了一种"类执法"功能,这是市场力量难以做到的.技术手段的有效应用,可能对"类执法"功能构成替代,但只能在电力供应等部分公共品供给中实现,在农田水利等另外一些公共品供给中,则因技术能力、财政能力缺乏而无法实现.农村公共品的类型多样,性质各有不同,合适的供给模式取决于众多因素,但多数公共品供给依赖乡村组织发挥"类执法"功能.

法律经验研究包括经验材料储备、田野的学术发现、理论构思、物化等不同阶段,其目标是理论创造.经验材料储备是研究的起点,田野调研则是获得经验材料的最优方式.学术发现是从经验现象中看到新特征、新成分、新关联的过程,是既有理论视野的“意外”,是迈向理论创造的必由之路.理论积累和经验质感训练可以强化学术发现的能力.在前述基础上,下一步是通过理论构思得出恰当的理论命题,安排理论命题的表达形式,包括结构方式和表达手法.理论构思的重点是经验呈现和理论概括,经验呈现追求内蕴的真实性,理论概括着眼于经验的代表性特征.理论构思沿着“经验现象—因果关系—事理—法理”的路线进行.理论构思最终经过物化过程被落实为物质性文本.在物化过程中,语词提炼和文本推敲尤为重要.在法律经验研究过程中,存在普遍性的心理机制,包括直觉与灵感、沉思与讨论、回忆与联想、理智与情感等等.对法律经验研究方法论进行探讨,旨在追问知识、经验、理论从田野生产出来的过程和机制.

与基于主客二分世界观的法律实证研究不同,法律经验研究强调质性理解,需要整体论视野.法律社会学研究传统、社会人类学研究传统和华中村治研究传统,构成其主要渊源.法律经验研究从中受到方法论滋养,形成了法律生活秩序研究和法律运行过程研究两种典型进路.法律生活秩序的研究进路,以法律生活的描述、阐释和解释为中心,不仅关注社会利益结构,还重视人心、价值和活法,从整体上探究法律现象形成和法律秩序机制.法律运行过程的研究进路,以法律运行流程为切口,关注法律现象背后的诸种因素,探讨各种因素的影响及其作用机制,力图全面理解法律在社会中的实践过程、后果和内在逻辑.中国处于社会转型期,适合且需要法律经验研究,上述两种典型进路是回应时代需求、理解当代法治的重要研究进路.

治理有效是乡村振兴的重要保障,依法执法则是治理有效的重要实现手段.法律是国家意图在文本上的体现,国家意图能否落实有赖于法律实施.中国是一个后发现代化国家,法律肩负着改造社会的历史重任.中国法治的显著特征是,由中央先行立法,然后通过政权体系实施、贯彻法律.虽然法律实施包括司法和执法,但大多数法律是通过行政执法来实施的,涉农领域更是如此.从产业兴旺到绿色发展,从乡风文明到乡村治理,从生活富裕到生态宜居,乡村振兴战略描绘了新时代乡村发展的宏伟蓝图,丰富的内容体现于法律文本,相应的执法任务就非常艰巨.执法发挥着乡村振兴战略的贯彻和保障功能,只有积极推进、善于创新、突出重点、破解难点,才能切实为乡村振兴提供法治保障.

取消农业税对基层组织行为模式和功能产生了很大影响.取消农业税之前,乡村组织因收取税费而与千家万户的小农几乎无遗漏地联系在一起;取消农业税后,乡村组织出现"悬浮",对农民的偏好和需求越来越陌生.与此同时,基层社会进入利益和思想多元化时代,群众的权利和责任观念发生了巨大变化,越来越重权利、讲利益,而不重义务、不讲责任,乡村组织对此缺乏合法的制衡能力.面对新的工作任务,基层组织逐渐发展出网格化的技术治理模式,它以技术平台为支撑,以信息收集为基础,密切关注重点问题、重点隐患和重点人员.这种模式虽然有效,但与法治社会有紧张之处.从长远来看,应当建立均衡的权利和责任体系,帮助社会公众树立正确的权利和责任观念,实现权利与义务、责任的平衡.

中国的基层执法深受政治体制和社会生态的影响和塑造,“治理空间”可以同时容纳这两种因素,是理解中国基层执法的新视角.乡村治理空间为基层执法提供具体场景,其“拥挤社会”特性和“权力分散”特性,严重制约着基层执法能力.空间区域化机制通过建立综合治理(执法)体系,实现了执法机构的统合和区域化;通过将村级组织、村干部、网格员等纳入执法体系,实现了执法空间的分界和局部化;通过对时间和资源进行情境化配置,实现了时空分区.区域化机制重构着乡村治理空间,回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题,通过再造基层执法,提高了基层执法效度.

在治理现代化进程中,基层治理对技术平台的建立有着迫切需求.技术平台的设立和运转依托科层体制,其运行过程就是科层组织对技术平台的控制过程.技术平台的运行,革除了科层体制的弊端,使科层体制得到了加强,使其运行更加畅通.基层治理因此呈现出以科层体制为基础,以信息技术为关联的治理模式.技术平台的运用及其对科层体制的重塑,带来了积极的治理效益,促进了基层治理法治化及其规则的普及,巩固了科层体制的权威地位.

农田抛荒现象频发,直接原因是劳动力不足、耕种不方便等,深层原因则是种田成本日渐增高,其中最大的影响因素是水利供给.水利供给与土地制度密切相关.改革开放以来,集体土地所有权不断弱化,依附于土地的乡村治理体系随之变化,乡村组织的水利供给能力难免同时弱化."三权分置"背景下,经营权流转并不必然带来规模经营,不能将分化的农民整合为有共同利益诉求的主体,进而有效解决水利供给问题.从各地农地制度模式的经验来看,土地制度安排应关注"水土关系",面向水利供给,优化土地权利结构,激活种田农户与村集体的利益关联,激发农民主体性,再造集体土地所有权,重建乡村组织体系.

<span id="ChDivSummary" name="ChDivSummary" class="abstract-text">"祖业"现象在中国农村较为多见,既有研究展示了其特殊性,却并未对祖业观念嵌入后的地权结构进行有力分析。本文基于鄂南马镇的经验素材,展开贯穿观念、制度和实践的分析。祖业声索主要发生在建房、葬坟、土地征收时,争夺的是依附于土地的某种权益,依据的是祖业观念及背后的地方性规范。在村庄语境中,祖业意味着成员资格,承载了生活秩序的象征功能,村民会据此援引各种资源展开争夺。地权实践形态是各方角力的平衡结果,法律和地方性规范在其中实现复合,形塑了一种"混搭"的地权结构。它是各种不同的"业"构成的"权利束",祖业、土地集体所有、农户承包经营等共存其中。"业"的思维不仅可以很好理解祖业嵌入后的地权结构,还可以理解日常生活中的诸多权益冲突现象,有相当的理论解释力。</span>

提高基层执法成效的关键之一是科学合理地配置乡镇执法权,这需要从实践中理解乡镇执法权运行的问题,汲取执法改革实验的经验和教训.当前,乡镇执法权的配置呈现出纵向“重心过高”,横向“分布过散”的特征,这导致乡镇执法权在运行中出现渗透力不强、综合性不足、乡镇政府“权小责大”等问题.为了应对乡镇执法中存在的问题,各地纷纷开展执法体制改革实验,其中既有值得推广的成功经验,又有不容忽视的不足.立足于执法实践和改革实践的经验,乡镇执法体制改革的重点应是合理“下放”执法权,强化综合执法部门的内部管理,适当减轻乡镇政府的“属地管理”责任.