容错是新时代激励干部担当作为的重要举措."善意违法"是以违法手段实现正当 目的的履职行为,实践中主要容"善意违法"之错,但这并不符合制度设计的初衷,因此,只有当行为人受限于客观条件,不能以合法手段实现正当目的时,才有容错的可能.进一步判断"善意违法"能否容错,不可通过对正当性的揭示来补足行为的合法性评价,可以引入刑法"违法性"与"有责性"分离的二阶层思路,在承认违法的基础上,识别行为人的期待可能性.对不具有期待可能性的"善意违法"行为予以容错,便是责任判断的当然结果.不过,若"善意违法"不具有违法的必要性,或违法手段超出必要限度,或由行为人先前行为引起合法不能的客观冲突,则不能纳入容错范围.

改革促进型立法兼具"依法而改"与"依法促改"的双重使命.然而相关立法"依法促改"面向羸弱,表现为促进型规范权重过低、条款刚性不足和促进者责任缺失.进一步释放法治对于改革的促进作用,是优化改革促进型立法的关键所在.改革促进型立法需强化实质激励,应对多维度委托任务中改革的弱激励困境,凭借以"激励"为联结的传导机制,提供更加友好的制度设计,以获取改革推动力.为此,需优化激励机制以调动改革决策者、实施者、参与者的积极性,增设针对促进者的责任条款,还需廓清宣示性、倡导性条文的适用领域,避免条文的空泛化.

"推进机构、职能、权限、程序、责任法定化"可从两个层面来理解:一是通过立法使这五个方面在法律上得到具体明确的规定,使其有法可依.二是使这五个方面遵循法定原则,实施相关行为必须于法有据.以上两个层面,最需强调的是第二个,它把行政法定原则提升到了前所未有的广度,建构了行政法定原则的完整体系.这五个方面所具有的含义和面临的问题不尽相同,需在法定范围和法定程度方面加强理论研究,在盘点既有立法的基础上,明确重点难点,统筹谋划,以试验立法为路径,有序推进.

The specific rules in the present amendment of the Legislative Law should further reflect the principle of scientific legislation and strengthen the function of experimental legislation, so that the legislation is more practical, more systematic and better coordinated. In this regard, China can improve delegated legislation, reasonably allocate local legislative powers, and increase the number of authorized legislative forms such as the local people’s governments’ legislation authorized by the local people’s congresses and their standing committees, and the New Area and Free Trade Zone legislation authorized by the National People’s Congress, so as to make the legislative experiment more extensive and representative. It can also further enrich the rules of legal application, enhance the coordination of the legal system, add the rules of application such as “the new superior rule prevails over the old subordinate rule” and “the old special rule prevails over the new general rule”, and scientifically limit the scope of application of the principle of non-retroactivity, so that the application of law is more in line with the internal logic of legal development.

近年来,国内有学者主张将目的正当性增列为比例原则的第一个子原则.由于目的正当性已为合理原则和诚信原则所包含,该说等于"一女三嫁".在行政法上,基于滥用职权与明显不当审查功能分化的需要以及目的正当性判断的功能属性,将行政目的正当性要求归入比例原则并不妥当.由于比例原则对保护公民权利具有显著优势,包括英国在内的普通法系国家已逐渐舍弃合理原则,改而采用比例原则;我国引入比例原则之后,为更好地保护公民权利,以比例原则取代合理原则应是大势所趋.在此背景下,让目的正当性要求固守在诚信原则中最为妥当,我国人民法院审判实践中的做法也与上述主张相契合.

行政程序法定化是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的明确要求.我国法律界虽已提出和应用着行政程序法定原则,但对这一原则缺乏正确认识,从而与正当程序原则、合理原则(比例原则)、法的安定性原则相混同.行政程序法定不仅指行政程序应由法律法规规定,更指行政机关不得在成文法规定的程序之外自行增加程序.站在行政相对人的立场上,行政程序可划分为权利性程序和义务性程序两类.只有权利性程序和义务性程序的限制与排除须遵循法定原则,权利性程序则遵循正当程序原则."违反法定程序"应从两个方面来界定,对权利性程序而言,系指违反正当程序原则;对义务性程序而言,系指违反程序法定原则.对权利性程序、义务性程序条款的限制与排除条款的解释,应遵循有利解释规则.对于改革实践中先行取消或简化义务性程序的行为,应依据程序权利保障原则加以判断,只要改革试验没有减损行政相对人的程序性权利或者增加行政相对人的程序性义务,就可以评价为合法.

我国对于统一行政法典的探讨,已经经历了"行政基本法"和"统一行政程序法"两个阶段,现在学界又提出"先制定行政法总则,后编纂行政法分则"的思路.行政法典只能是关于一般行政法的法典,其内容也主要应是程序性的,包括行政组织设置程序、行政行为程序、行政执行程序和行政救济程序四部分.即便如此,其编纂也面临复杂而艰巨的任务.实践证明,民法典选择的"单行法先行"路径是成功的,行政立法应借鉴民法典的编纂模式,逐步推进.将来,应当按照"类行为程序法先行模式"继续推进统一行政程序法的制定,在协调党内法规和行政法规的基础上推进统一行政组织法——特别是行政机构编制法的制定.这些重点和难点问题解决了,制定行政法总则进而编纂行政法典的条件也就成熟了.

先行先试的授权制度是调适先行先试与法治之间对立关系的重大制度创新,是制度变革性试验的"入场券".确定先行先试授权的判断依据并据此界定授权事项范围是实施这一制度的基本前提.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的重要性依据、侵害性依据和先行先试授权实践中采用的合法性依据是三个基本选项.三种依据的渊源不同,适用对象不同.创制性先行先试的授权应按照侵害性与重要性依据来判断,改制性先行先试的授权应按照合法性依据来判断.不过,对于程序改制性试验则可参考侵害性依据,将授权事项范围限于增加义务性程序和缩减权利性程序两种情形.

行政程序地方先行立法具有试验性.作为试验立法,需探讨立法主体、模式和运作规范三个问题.行政程序应该属于中央立法事项,按照“试验立法权逐级下放”原则,应由地方性法规先行立法,地方政府规章先行立法有越权之嫌.试验立法的对象是实体与程序法律规范,不是法的表达形式,选择立法模式应综合考虑可操作性、立法效率与评估可能性等因素.据此,“法典模式”虽备受关注,但未必是最妥帖的方式,行政程序地方先行立法的恰当模式应当是“类行为法模式”.行政程序地方先行立法的自主、自发性在一定程度上导致了无序性,将来可在鼓励地方自主自发立法的基础上,围绕立法计划,由全国人大及其常委会和国务院有计划地安排和推进,并建立相应的运作规范.

As a new form of authorization with independent legal status, the authorization of experimental administrative reform falls between legislative and administrative authorization. Decisions on authorization of experimental administrative reform have two aspects, viz., “the temporary adjustment or temporary suspension of the application of certain provisions of a law” and “authorizing a given experimenting body to implement this decision.” In essence, the former is the organic combination of two elements: suspending the implementation of a law and formulating a new experimental law; it does not belong under amendment of the law. The latter, on the other hand, is a special legislative authorization similar to administrative franchise. As a method of exercising public power, authorization for experimental administrative reform should follow the procedural requirements laid down in the Decision of the Central Committee of the CPC on Certain Major Issues concerning Comprehensively Advancing the Law-based Governance of China; further, it may not overstep the bounds of the forms of expression or substantive contents determined by the principles of the modern rule of law.

行政案件跨行政区划集中管辖改革试点中的选择管辖是部分地方人民法院探索创新的一种新型管辖制度,现行《行政诉讼法》尚未规定.这种管辖制度赋予当事人在原管辖法院以及诸集中管辖法院之间选择起诉的权利.因其灵活性,选择管辖可以在一定程度上克服“被告所在地”管辖所带来的地方干预问题,同时又在一定程度上解决了跨行政区划集中管辖带来的诉讼成本增加、集中管辖法院案多人少、形成新的利益关系链条、“案结事了”目的难以实现、“行民”衔接不畅等问题,符合《行政诉讼法》第18条第2款关于改革试验的授权规定,应当成为将来行政案件跨行政区划集中管辖改革的优选方案.

法律漏洞是制定法自始至终在所难免的问题.与民法漏洞不同的是行政法漏洞有实体与程序之分.从保障人民基本权利的角度而言,为不利行政行为的做出制定符合正当程序原则要求的程序,是行政法的题中应有之义.倘若立法者因为疏忽或者其他原因而未为该类行政行为制定出符合正当程序要求的法律程序,程序漏洞问题就可能因此显现.不利行政行为程序漏洞的认定可分两步走:第一步是依据正当程序原则的最低程序正当要求认定既定程序存在漏洞的可能性;第二步是借鉴由审判实践产生的个案程序正当标准认定既定程序存在漏洞的真实性.

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,改革要于法有据,但实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权.基于此,《立法法》第13条对在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律部分规定的授权问题作了具体规定.基于这些规定,我国正式确立了先行先试授权制度,解决了改革试验中政策试验的合法性问题.但授权制度具有局限性,除授权主体、授权事项、授权程序等有待进一步明确之外,改革试验仍面临着试验路径与方法的选择、改革试验参与者的权利与义务、改革试验的决策与运作程序、改革试验的合宪(法)性审查等问题.这些问题都是先行先试授权制度所不能解决的.除此之外,我国立法领域常常推行的立法试验也属于改革试验的范畴,这更是上述先行先试授权制度所不能涵盖的.为此,我们需要在更大范围和更具体层面建构改革试验及其模式的准入或选择制度、完善改革试验授权的实施制度、明确改革试验参与主体的权责与义务、建构改革试验程序和合宪(法)性审查制度,以实现改革试验的全面法治化和有序化.

行政机构设置法定是法治政府建设应坚守的一项基本原则.如何划分法定范围是适用这一原则的核心问题.以人权保障为基础的重要性理论应当成为划定法定范围的正向标准,而功能结构主义则构成反向标准;前者是主要标准,而后者是辅助标准.基于此,应将执法性行政机构的设立、撤销、合并与所有行政机构设置的报批程序划入法定范围,将服务性行政机构的设置与所有行政机构的规格升降、名称变更以及部分临时性、试验性机构的设置排除在法定范围之外.

政府诚信是法治政府建设的重要目标之一,而政府诚信评估将是推进政府守信践诺的重要机制,但目前全国各地的法治政府建设评估指标体系鲜见有将政府诚信纳入其中的,这不利于全面建设法治政府的要求.因此,应尽快将政府诚信列为法治政府建设指标体系之中.政府诚信包括善意、真诚和守信三项要求,主要体现在政府信息公开、行政许可、行政规划、行政合同、行政给付以及地方政府债务清偿等六个方面,因此,当前政府诚信评估指标也应当内含这三项要求,覆盖这六个方面,因地因时设定调整指标及其权重.

在社会主义核心价值观体系中,诚信是作为公民个人层面的价值观来安排的.但并不意味着诚信不应融入法治政府建设,或者与法治政府建设无关.诚信融入法治政府建设,不只是融入公民个人诚信,更重要的是融入公务员诚信和政府诚信.诚信具有价值追求和行为准则的双重属性,可通过融入行为准则的方式实现价值目标的融入.在宣传和解读诚信价值观概念时,不仅要立足于我国传统文化中的诚信观念,还应充分融入市场经济契约和现代法治赋予诚信的新内涵.从我国诚信建设的实际看,诚信融入法治政府建设,需切实建立政府诚信评估制度和公务员诚信档案制度等机制.

<span id="ChDivSummary" name="ChDivSummary" class="abstract-text">当成文法规定的程序与正当程序原则的要求有差距时,应按正当程序原则的要求补充相关程序,这已是我国法律界的普遍看法。但在什么范围以及在何种情形下补充怎样的程序,我国法律界没有确立一个清晰的范围或判断标准。从英美国家的法律实践来看,正当程序原则所保护的权益范围应限于"自由权"和"合法期待利益"两个方面。在此范围内,可借鉴美国的经验并基于补充适用权的裁量性,应用比例原则来确定该当补充的程序形式,具体可从以下方面来考虑:成文法规定的程序是否足以保护人民的实体权益;适用较复杂程序是否比适用简单程序更有助于防范行政错误的发生;补充程序的行政成本是否与所维护的个人权益均衡。</span>

诚实信用作为行政法基本原则，已在我国得到广泛承认。但对这一原则的基本要求和适用范围等问题，仍有进一步探讨的必要。从诚实信用的历史渊源、在法律中的基础地位以及我国行政实践现状来看，诚实信用原则应包括“善意”“诚实”“守信”“信任”四个方面的要求，应适用于所有行政行为而非仅行政合同和行政指导，应为其他行政法基本原则的补充而非首先选择适用，应有例外而非绝对。

《政府信息公开条例》规定,医疗卫生等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,"参照"条例执行,但具体如何"参照"却不清晰.病患医疗信息的公开所面临的正是这样一个问题.条例中可资"参照"的主要为个人隐私禁止公开条款."参照"该条规定,虽然并非所有病患医疗信息都不能公开,但那些依据公众普遍认知可界定为个人隐私的病患个人医疗信息,是不得公开的.不过,涉及个人隐私的病患个人诊疗信息的不公开并不是绝对的,或者可基于病患个人同意而公开,或者可基于重要公共利益或第三人利益的考虑而强制公开.强制公开应分别考虑公开的对象、疾病的危害性和病患的身份等因素,公开程度也可视具体情形而收缩.

改革开放以来,我国大量立法冠以“试行”或“暂行”的名称,使试行法和暂行法成为我国法律体系的一个有机组成部分.考察近40年的立法情况发现,试行法与暂行法“有试无验”“有始无终”的现象普遍存在,且在内容结构、制定程序、规范效力以及应用范围等方面与正式立法没有显著区别,故有人否定试行法和暂行法存在的必要性.鉴于我国改革试验的渐进主义路径及其地方性、多样性和不确定性,在“重大改革于法有据”的法治原则下,试行法和暂行法仍有存在意义和发展空间,但须加以完善,使其回归本位.作为试验立法,试行法和暂行法应只能为改革试验而制定,在总则中应明确规定试验目的和试验要求,在附则中应明确规定其与现行法之间的适用关系及实施期限,并建立相应的信息反馈渠道和评估程序,将试验成果及时转化为正式立法,妥善维护试行法和暂行法形成的社会关系或法律秩序.